松江石湖荡
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破解沪郊农村养老模式的对策思考

 

破解沪郊农村养老模式的对策思考

——以石湖荡镇为例

老龄化,是摆正上海面前的一个现实问题。上海市全国老龄化最高的城市,2012年,全市户籍人口中60岁以上的老人有367.32万,站25.7%。预计到2015年,这一数字将超过430万,占比接近30%,养老问题成了全社会问题。沪郊农村因其特殊性,养老则面临着更为严峻的挑战。

一、当前沪郊农村老龄化状况及养老的基本模式

石湖荡镇位于上海松江西南,黄浦江上游,面积43.7平方公里,户籍人口27120人。2012年全镇GDP总值35.30亿元,财政收入2.52亿元。全镇人均年可支配收入为15880元,和上海市城市居民(2012年)年人均可支配收入40188元、农村人均年收入17401元相比较,是一个不很富裕的镇。近年来,由于其紧邻松江西部开发区,最近的村到松江新城仅仅只有5公里,所以进城务工人员较多,一部分收入较好的家庭在新城置业安家,留守农村的老龄化比重进一步上升。

1、石湖荡镇人口老龄化基本情况

目前,石湖荡镇的人口老龄化比较严重。基本情况如下:户籍人口27120人,辖区内有10个建制村和3个居委会。截止2012731日,全镇有60周岁以上老年人7845人。其中女性4251人,男性3894人;80周岁以上1260人、90周岁以上129人、100周岁以上2人。从数据分析,我镇老年人呈现出以下特点:一是老年人口比例大,老龄化程度高。老年人数占户籍总人口数为28.92%,高于上海平均线,是松江区老龄化程度最高的街镇。二是高龄老人占比较高。80周岁以上高龄老人占老年人口比例16%三是老龄化趋势严峻。过去五年,老年人口增加了1402人。据预测,老年人口数还将以每年300-500人递增。

   

2、居家养老型的传统养老模式面临的挑战

长期以来,“养儿防老”、居家养老是我国农村地区传统的养老方式。随着计划生育政策的实施,家庭规模逐步趋向小型化,大部分家庭结构变为“4-2-1型”或“4-2-2型”,即夫妻两人要照顾四个老人和一个(或二个)小孩。子女的养老负担加重,其主要精力和财力都花在了下一代身上,对老人的赡养和照顾明显滞后。随着经济社会的发展,年轻人的生活方式和价值观发生了根本的转变,相当一些年轻人选择了和父母分居的方式,对老人的照顾变成了“候鸟式”的探望,居家养老面临巨大的挑战。从老年人角度看,他们最大的心愿是希望子女生活幸福,他们对物质上的要求不高,反而省吃俭用补贴子女,自己安享老年生活的意识不强。

另一方面来看,农村土地养老功能呈现逐步弱化的趋势。土地曾是农民最重要的谋生手段,也是农村家庭的重要经济来源,可以说土地是家庭养老的基础。但是随着农村生产方式的不断演变,土地养老的功能正逐步弱化,主要原因有:一是土地的投入产出比较低。从事种植业需要付出较多的体力和精力,而且受气候影响较大,其产出得不到保障。二是从业观发生改变。现在的青壮年多从事第二、第三产业且居住在城市,老人由于身体原因不可能从事大规模的农业活动,依靠土地养老无从谈起。三是土地征用补偿较低。农村土地征用补偿款一般都较少,很难保障老人的养老生活。

二、沪郊农村社会养老保障体系和服务体系存在的困境

近年来,社会养老变得方兴未艾。但是,由于缺少总体规划及政策配套不完善,要形成“9073”的养老服务格局和提升老年人社会保障水平,还有不小的困难。从松江区石湖荡镇的老年社会保障和养老服务情况来看,存在四方面问题。

1、社会保障体系尚未健全,农村养老水平较低。

随着社会建设的逐步推进,社会养老保障体系逐步建立和不断完善。目前,石湖荡镇已实现社会保险全覆盖,应该说保障了老百姓的基本生活。但是相对于城市居民,保障水平偏低。一是农村养老金发放程度偏低。农村老人参保形式以农保和镇保为主,农保最低标准为700元(养老金550+土地流转150元),相对于镇保和城保有比较大的差距。随着物价上涨和自身原因,老人的生活和医疗负担比较重,生活水平较低。二是农村老人医疗保健不便利。主要是农村合作医疗有定点医院、起付线标准、转院条件限制等诸多条件设定,不是很方便。三是社会救助力度不够。社会救助实施对象主要是低保、低收入家庭。按照农村低收入家庭标准人均750/月,老年人养老金加上子女收入,一般都不在救助之列。在医疗救助方面,救助范围主要是患大重病,自负费用较大,对家庭基本生活造成影响的困难群体。老年人多患有慢性病,每年看病花费在几千元,但是相对而言数额较小,通常也不在救助之列。按照目前操作办法,对于这部分覆盖外群体,在春节期间由区下拨部分资金,各村(居)筹备部分资金,按实际情况给予一定的补助,一般在几百元至上千元不等。由于补助数额不大,对部分困难群体特别是老年群体的帮助不大,时常有部分人到村(居)吵闹现象发生。

2、机构养老资源不足,软件配套存在差距。

石湖荡镇敬老院建于1983年,2003年、2010年两次改扩建后,在环境、功能、设施方面有了比较大的改进,但还是存在诸多问题。一是养老床位数量不足。我镇敬老院现有床位数178张。“十二五”末,我镇老年人数预计在8800人左右,按照3%老年人实现机构养老的目标,养老床位存在一定缺口。二是软件配套存在缺陷。按照目前软硬件设施,老人的基本生活和活动场地能得到满足,但在老人医疗服务上,还有待加强。敬老院所配备的医疗保健室只能为老人做简单的检查和保健服务,而老人是疾病多发群体,一旦生病,就必须送至医院救治,在时间上造成一定的延误。三是服务能力略显不够。目前,石湖荡镇敬老院主要接纳有一定自理能力的老人,对于失能和半失能老人的接纳能力欠缺。而这部分老人只能转往区或其它街镇有接纳能力的福利院或敬老院。服务人员的专业知识和服务技能还有待提升,特别是针对失能和半失能老人的全护理型服务人员缺位。

3、居家养老管理难度较大,服务质量令人堪忧。

目前,石湖荡镇有居家养老服务员120人(其中3人为日常管理和评估,服务人员117人),服务老人数430人。2012年时工作人员139人,服务老人数503人。在实际工作中,存在着诸多的问题。一是服务老人数逐步萎缩,新增老人少,导致服务人员工作量不足。按照现行政策,年满80周岁以上低保、低收入家庭老人及90周岁以上的困难、独居、纯老年家庭老人接受服务可享受全额补贴,而其他8090岁老人享受居家服务需要自费和半自费。尽管收费较低,但绝大部分老人节俭而不愿购买服务。如果取消收费,对政府的财政压力较大。二是服务老人居住地分散,对服务人员的监督和服务质量的考核带来困难。为提升服务质量,石湖荡镇通过服务卡和服务记录表对服务次数、内容和满意度进行统计,并建立了每月考核制度,对服务人员的工作进行评估。但是在实际操作中,许多老人对于服务卡的给予和服务记录表的填写比较随意,同时由于服务老人分散在13个村(居),评估人员无法对每户老人家庭进行上门评估,只能采取抽查情况,在客观上对评估结果的准确性带来较大影响。三是报酬相同,工作量不同,服务人员意见较大。由于老人的新增和死亡以及服务人员的新增和退出,需经常对服务老人进行调配,加上地域因素,造成服务人员服务老人数有多有少,工作量不一样,但是报酬一样,服务人员的意见较大。

4、专业人才紧缺,助老服务水平总体较低

随着人口老龄化日趋加重,老年人的需求呈现多样化的趋势,大致可以分为六大类:一是家政服务型。即洗衣做饭、打扫卫生、洗澡穿衣、陪同购物等;二是精神慰藉型。即心理护理、陪伴聊天等;三是医疗保健型。即健身锻炼、健康体检、用药指导等;四是日托服务型。即日间照料;五是专业护理型。即康复理疗、紧急救助等;六是文化生活型。即休闲娱乐、学习培训、参与社会活动等。目前来看,提供服务的主体多为志愿者,服务的项目主要集中在家政服务、陪伴聊天以及简单的医疗保健和普通的文化休闲方面。由于缺乏专业知识和技能,在精神慰藉、医疗保健、专业护理和文化生活中专业性的服务较少,总体服务水平较低,并不能满足老年人多样化的需求。

三、健全和完善农村养老模式的对策思考

养老是全社会的事。就目前农村养老的困境,需要从以下几个方面加强建设。

1、强化政府主导作用。各级政府部门及领导要高度重视老龄化问题,①把养老事业的发展,纳入社会经济发展的总体规划中,进一步加强社区养老事业的领导,并保证每年给以财政上的支持,拨专款用于社区养老事业的发展和相关设施方面的建设。②在加强机构建设的同时,侧重社区养老的发展,在加大硬件投入的同时,侧重软件健全和提升。③构建以居家为基础、社区为依托,机构为支撑的社会养老服务框架,满足老年人多层次、多样化需求。

2、健全老年人社会保障体系。①完善养老保险制度,逐步形成政府、社会、家庭和个人相结合的经济供养模式,确保老年人生活水平随社会经济发展逐步提高。②逐步提高农保养老金标准,缩小与镇保间的差距。在土地征用上,要优先照顾老年群体,并按年龄高低确定优先次序,落实老年人征地镇保。③进一步提升农村老年人的医疗保障水平,逐步放开农村合作医疗定点医院、起付线标准和转院限制。允许镇保老人参加农村合作医疗,提升大病报销额度,减轻大病家庭风险。④进一步发挥慈善工作站拾遗补缺、雪中送炭的作用,设置助老定向捐助项目,号召全社会爱心募捐,合理规划工作站资金预算,加大助老项目在资金支出中的占比,提升老年人的社会救助水平。

3、加大养老机构扶持力度。鼓励民间资本参与养老设施建设,政府要给以政策扶持,①在税收上给予优惠,②在土地出让上给予适当的考虑,③金融机构在融资上给以鼓励,在贷款上给予便利和优惠。要提高养老机构的服务质量和可持续发展,重点发展以生活护理为主要功能的养老机构,发展失智老年人护理机构,满足生活不能自理老年人的护理需求,探索发展以自助服务功能为主的老年人公寓,满足多层次养老需求。

4、完善社区居家养老服务。积极推行居家养老服务,努力提高养老服务供给的内容和品质。①培育和扶持社会组织接管居家养老队伍,政府对社会组织进行规范和指导。②通过政府购买服务的形式和社会组织专业化的管理,推进服务项目化,集约化运作,提升服务质量。③推行社区互助养老模式,深入开展各类为老服务项目(“综合为老项目”和“老伙伴计划”等),深化高龄独居老人结对关爱工作。④鼓励社区开展互助服务,政府通过服务券等形式补贴非正规服务(亲戚和邻里等)。开展社区日间照料服务,可通过对现有老年活动室进行升级改造,或改造旧厂房等为老年人提供娱乐休闲、保健康复、临时寄养等服务,进一步提升社区对高龄和半失能老人的照顾能力。加快推进“石湖荡镇生活服务中心”建设,在为老设施和服务上给予合理规划安排,逐步提升社区老人的幸福指数。

5、发展专业人员和志愿者队伍。在全社会营造关心支持老年人工作的氛围的同时,①吸引专业人才积极投身老龄事业建设,激发更多的人参与到志愿者队伍中。②加强助老从业人员的职业技能培训,建立上岗培训制度,制定培训计划,提升助老工作者的专业水平和服务技能。③组织志愿者到医疗机构或专门机构进行参观实训,学习有关知识,提升专业技能。④培育和发展社工队伍,逐步提升行业工资福利,建立起有效的激励机制。依托“石湖荡镇志愿服务中心”,面向社会招募志愿者,建立志愿者台账,统筹管理各志愿者工作站开展志愿者活动。

牵头领导卜春芳        

研组成员:柴惠军  王伟青